维克托·布尔默-托马斯(Victor Bulmer-Thomas)，是伦敦大学名誉教授、伦敦大学学院美洲研究所名誉教授、查塔姆研究所美国和美洲项目的研究员。本文节选自其2018年3月出版的新书《收缩的帝国：美国的过去、现在与未来》（Empire in Retreat—The Past, Present, and Future of the United States）中的“非国家行为体”（Nonstate Actors）部分。在耶鲁大学出版社的介绍中，这本书被评价为“透过帝国的镜头全面讲述美国的历史，并尖锐指出美国即将退出世界舞台的未来”。在非国家行为体章节，作者论述了跨国企业、非政府组织、媒体和宗教团体在美国的发展和历史上的重要作用以及现状。
国家与非政府组织在外交政策上的联系应追溯到一个世纪之前。1917年，时任美国总统威尔逊顾问的“上校”爱德华·豪斯（Edward M. House）和一群年轻人一起组成一个团队，讨论一战后的世界会变成什么样。这个团队，实际上是一个早期的外国事务智囊团，后来成为了1921年成立的外交关系协会（the Council on Foreign Relations，CFR）的核心。外交关系协会秉持帝国主义的观点，认为美国会成为世界上最强大的国家，并塑造战后世界秩序。1922年创刊的《外交事务》（Foreign Affairs）这样描述CFR：“编辑认为他们是最公正的，但读者们可不是傻子。他们很清楚这个杂志在鼓吹美国采取激进的外交政策，它致力于攫取世界上的自然资源，并且支持将政治的决定权交到那些冷静的、无激情的专家手中，而不是那些不清楚自己的行为的大众。”美国内战期间，联邦政府发现，与非政府组织共同处理外交事务有其积极意义。因此，1945年，美国爱德华·斯退丁纽斯（Edward Stettinius）副国务卿向联合国有关机构提出建议，建立一个机制“让有志于解决经社理事会（the Economic and Social Council）管辖下国际问题的国内和国际非政府组织能够表达他们的意见。”公正地说，大多数其他国家，包括前苏联都认为这种对国家权威的挑战具有威胁性。但是，由于联合国宪章中给予美国这样的权限，因此这一建议得以被采纳，仅有埃及和伊朗提出反对。现在美国人看来，这个选择是有积极意义的。事实上，联邦政府相信，非政府组织通过布雷顿森林会议所确立的制度对政府建言献策能够推动国家外交目标的实现。这一设想在二十世纪八十年代一个非政府组织的实践中得到证实——非政府组织：世界银行委员会（World Bank Committee）。理论上，让国际货币基金组织（IMF）和世界银行获得建议的权利，有利于世界各地非政府组织的发展。但实践中，它们仅仅惠及美国国内的非政府组织。有两个学者曾于二十世纪末总结说：“美国非政府组织所推动的激进主义可能帮助美国拓展了其在国际非政府组织中的原本已经占优势的影响力。”二战以来，美国非政府组织的数量呈指数型增长。大部分为小型组织，多数关注国内政策而非国际政策。这些非政府组织且不提。对于那些关注国际事务的非政府组织，对研究美国建立半全球性帝国有意义的主要有两种类型：一个是参与国际捐赠的大型慈善基金会，二是对国际事务感兴趣的智库。大型慈善组织几乎都是由企业大股东用自己的财产所建立的。第一个大型慈善组织是卡耐基基金会（Carnegie Corporation），由安德鲁·卡耐基（Andrew Carnegie）在1911年建立，为了“促进、传播美国、英国领地和殖民地民族之间的了解和知识”。这是为了促进美国与日不落帝国之间的权力共享，因此引起了联邦政府的共鸣。这事实上并非对于美国统治地位的挑战。第二个慈善组织是洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation），但它也称得上是第一，因为它是第一个以五百万美元建立的慈善信托基金。1909年，约翰·洛克菲勒（John D. Rockefeller）让管理人员向美国参议院申请批文，让这个信托基金“由国会负责修改、改进、废除”。尽管这表明了该慈善组织希望与政府建立紧密联系，但这个时机是错误的，因为当时国会正在调查洛克菲勒的标准石油公司是否存在滥用市场的情形。最终，1913年，纽约州立法机关向洛克菲勒基金会颁发了批文，该组织才得以建立。1936年福特基金会建立后，许多慈善基金会逐渐建立起来。除了上世纪八十年代，福特基金会几乎都与政府保持密切联系。直到二战后，福特基金会才成为主导的基金会，这时的它，已经为政府外交政策提供了许多内在甚至外在的支持了。福特基金会的管理层包括前国防部的顾问、国家安全委员会（National Security Council）成员、世界银行主席、跨国公司主席、国防部的秘书长。这三个基金会——卡耐基基金会、福特基金会、洛克菲勒基金会一直以“三大慈善基金会”著称。2000年，盖茨基金会（Gates Foundation）加入这一阵营。盖茨基金会由微软的创立者比尔·盖茨（Bill Gates）捐献成立。尽管最初，盖茨基金会的目的和其他三大基金会一样，但这一基金会因其资产规模和每年捐献量庞大而闻名。在全球健康领域，盖茨基金会的捐赠规模已经达到联邦政府的捐献规模。如今，慈善组织的数量现在已经达到五万五千个。但多数慈善组织关注的是国内事务。与国际捐赠相关的慈善组织之中，排名前十五位的慈善组织贡献了2010年总体捐献款的三分之二。除了如今被称为“四大组织”的机构以外，也包括其他比较有名的组织，例如沃尔顿家族基金会（Walton Family Foundation）、休利特基金会（Hewlett Foundation）、帕卡德基金会（Packard Foundation）、麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）、布隆伯格家族基金会（Bloomberg Family Foundation）、麦伦基金会（Mellon Foundation）等。为了确保这些基金会为美国外交政策作出贡献，或至少不阻碍美国外交的发展，官方组织与非官方组织都设立了许多相关机制。第一，税收体系对这些基金会以及他们的捐赠者有优惠政策。个人如果向那些给国外组织捐赠的基金会捐献物资，可以获得税收减免。在美国税法的体系下，国外慈善组织必须“受到美国慈善机构的完全管控”。并且，向国外捐献的资金必须由美国组织使用，而不能由国外组织使用。第二，基金会董事会成员都属于为美国政府、大企业、学校管理层和媒体服务的精英阶层。尽管偶尔会有异见分子进入董事会，但大部分董事会成员们都支持联邦政府总体的外交政策。因此，在冷战期间，占主导地位的慈善组织不仅帮助美国政府在发展中国家传播了美国自由国际主义的价值观，而且确保了资金不会流入那些反对美国外交政策的国家或非官方主体中。第三，对于一个并不注重国际援助的政府，慈善组织的国际捐助行为为国家形象提供了较好的辅助。比如说，盖茨基金会对全球健康事业所做出的巨大贡献。这些为联邦政府的工作增色不少，并且激励了政府向慈善组织拨款，以增加杠杆率。美国的智库与慈善组织有相似的发展历史，尽管它们获得的捐款比后者要少得多。第一个向智库捐款的组织是1910年建立的卡耐基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）。随后，政府研究所（The Institute for Government Research）于1916年建立，于1927年更名为布鲁斯金学会（Brookings Institution）。1919年，Hoover战争、改革与和平研究所。1921年，外交关系协会建立。二战刚刚结束，就涌现出一批今天我们很熟悉的智库，如美国企业研究所（American Enterprise Institute）、兰德公司（RAND Corporation）、传统基金会（the Heritage Foundation），加图研究所（Cato Institute）。
智库通常为国家和社会建设建言献策，但其独立性与公正性日渐受到质疑
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二战结束前，小部分外交事务智库组成了美国的中流砥柱的一部分。这些组织在名义上独立，但实践中，它们将自己视为为美国成为世界领袖建言献策的组织。因此，它们全都反对美国原本的“孤立主义”政策，而这后来被证实是对建立美国的统治地位的正确选择。二战后，智库大量出现。二十一世纪初仍存的智库中，百分之九十一都是在1951年以后建立的。1980年后，智库的数量增加了一倍。许多新建立的智库并未对美国外交政策有所帮助，毕竟他们关注国内事务而非国际事务。而外交政策智库总体上持有相同的价值观，包括美国例外主义（exceptionalism）、美国在国际事务中的“不可替代性”、美国需要在国际社会中处于领导地位。这些价值观促进了半全球化帝国的发展。智库的排名通常是由影响力（由同行评判），而不是捐款量决定的。现在有一个智库的索引，前十五名被分成“决策家”、“学者”、“活动家”、“拥趸”。第一类包括兰德公司，它在冷战期间为政府提供许多关键的战斗技术和军事策略的建议。第二类包括外交关系协会，越南战争使得美国精英阶层严重分裂，也导致了外交关系协会影响力的衰落。第三和第四类组织其实给政府带来一些问题。“活动家”包括了人权观察组织（Human Rights Watch）。这一组织通过关注美国实施制裁的地区的滥用问题而巩固政府政策。但是，它有时候让公众关注到一些美国政府出于国家原因所支持的滥用行为，可能使政府陷入尴尬的境地。而“拥趸”则是有明确政治主张的智库，例如靠左的美国进步中心（Center For American Progress）, 右翼的传统基金会等。这对于联邦政府可能有潜在的风险，因为它不可能讨好所有的“拥趸”。但是，对于这批智库而言，最严重的问题在于国内事务而非国际事务。总的来说，处于主导地位的智库支持建设半全球化帝国。除了本文所提及的一些主张以外，智库也有其他支持政府发展的缘由。如果它们希望保持自身的“影响力”，则不可能绕开美国的行政问题。那些不受政府待见的成员可能会被智库劝退，而外国官员则更喜爱那些与政府关系密切的组织。托马斯·梅德韦杰（Thomas Medvetz）是美国当代智库中一位领先的学者，他说到，“智库发展出自己的社会规范，包括自身的传统、规则、遗产等，这些都建立在对政治认同、资金和媒体关注的普遍需要之上。这些需求大大限制了智库的能力，包括挑战政治辩论中心照不宣的前提、提出源头性问题、提供与捐助者、政治家或媒体机构的利益相违背的政治建议等。”慈善基金会和智库与美国政府紧密合作，在二战后共同建设和巩固了半全球帝国。实际上，在2003年第二次伊拉克战争中，这个概念偶然起源于非政府组织。更为普遍的是，政府提出了外交政策，而非政府组织进行了细化。也有一些政策来源于国会，而国会也有自己注资的智库（美国和平研究所，the United States Institute for Peace）。多年以前，尽管塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）反感使用“帝国”（empire）这一词，他仍正确地指出了非政府组织在协助政府扩大美国影响方面的作用：“美国的扩张不是靠获得新的领土，而是靠渗透。在过去，一个社会的经济、宗教、军事代表对另一个社会进行渗透仅仅是政治渗透的序幕。订单美国帝国并非如此，也没有证据可说明它未来会如此……美国的扩张是多元的扩张，有许多组织参与其中，包括政府与非政府组织。这些组织致力在他国的领土中追求他们重视的目标。”
图为《文明的冲突与世界秩序的重建》英文版封面
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外交关系协会外交关系协会（CFR）成立于1921年，它可被称作最“权威”的智库。CFR与美国顶级学术界、商界、政界都有密切关系。它对于公共意见与政府政策都有着重要影响。协会成员多数支持自由国际主义，这与国家建设以美国为中心的半全球帝国的目标相符合。尽管其影响很难用数据证明，但是CFR称，它的一个研究组推动了1930年《伦敦海军条约》的签署。这份协议旨在推动裁军的同时保证美国海军的领导地位。“战争与和平”研究组也称自己“为二战期间政府的讨论设立了基准”。越南战争为CFR带来了极大的挑战，因为它的成员（代表了整个美国社会）之间发生了严重分裂。1969年，亨利·基辛格（Henry Kissinger）应邀发表一个演讲，介绍结束战争的一些情形。基辛格成为美国国防的顾问后，CFR希望建立一个研究组，以影响理查德·尼克松（Richard M. Nixon，1969-74）总统的行政决策，但这个研究组最终没有建立。在那之后，CFR的影响力逐渐下降。肯尼斯·加尔布雷斯（Kenneth Galbraith）在他的退休信中写到：“CFR在某些方面是有用的。但现在如果你想知道有什么陈词滥调，那去找CFR最合适不过了。”1977年至1981年间基辛格曾担任CFR的负责人，这段往事可能成为委员会的一个噩梦。CFR成员肯尼斯·马克斯韦尔（Kenneth Maxwell）曾在《外交事务》上发表过一篇温和的批评文章，指出基辛格在智利的行为让基辛格的同事们严重干预杂志文章的审查。这反映出长期以来，CFR这一智库不得不在影响力与独立性之间权衡，而委员会常常选择前者。
图为外交关系协会官方网站截图
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*翻译节选自Victor Bulmer-Thomas所著Empire in Retreat—The Past, Present, and Future of the United States一书Part Two The Semiglobal Empire 的Nonstate Actors章节。